一、税收征管体制改革背景及相关情况梳理

    1.社会保险费征管职责划转及征缴入库情况

    依据《陕西省劳动和社会保障厅财政厅地方税务局关于基本养老费和失业保险费征收有关问题的通知》（陕劳社发〔2001〕299号），自2002年1月起，由原陕西省地方税务局征收全省企业职工养老保险费和失业保险费；2019年5月1日社会保险费和非税收入整体划转税务部门征收后，企业职工养老保险和失业保险费仍然由税务机构征收，体制不变。

    按照《陕西省人民政府办公厅关于印发降低社会保险费率实施办法的通知》（陕政办发〔2019〕18号），自2019年5月1日起，陕西省机关事业单位、城乡居民社会保险费，由税务部门做好征收工作。人力资源社会保障、税务、财政、医保、统计部门要切实加强信息共建共享共用，确保征收工作有序衔接。

    社会保险费的征收继续按照社会保障和医保部门开单子，税务部门负责征收，在国库设立社会保险费核算账户，按月将收入划入财政专户。

    2．国地税合并后的税收征管情况

    国家税务总局富平县税务局2018年7月20日挂牌成立，税收征管继续延续原国地税征管体制，在国库设立两个核算账户，年底分别核算，目的是保持一个会计年度内核算工作的一致性。两个核算账户延续至2019年2月26日，金税三期税收征管系统税收征管业务并库截止，保留原国税核算账户作为新的税务机构在国库的核算账户。原国地税分别行使的税收管辖权统一由国家税务总局富平县税务局继承行使，各税种入库分成比例维持不变。

    3.非税收入收缴管理改革情况

    富平县非税收入有教育费附加、地方教育费附加、水利建设基金专项收入、残疾人保障金（以上四类由原地税征收）、文化事业费（国税征收），机构合并征管改革后征管体制不变，由新税务机构通过征管系统继续征收，并与正税一并核算，国库根据相应级次拨入各级财政专户。

    4.个税深改后的影响

    从前五个月税收征收入库情况看，个税深改暂未对收入总量产生较大影响，主要因素是六项附加扣除尚未完全执行到位。

    5.增值税留底退库政策

    按照财政部、税务总局、海关总署三部门联合发布《关于深化增值税改革有关政策的公告》（以下简称《公告》），自2019年4月1日起，试行增值税期末留抵税额退税制度。

    所谓的留抵税额，简单可理解为当进项税额大于销项税额时，即出现了留抵税额。进项税指的是纳税人在购进货物、无形资产或者不动产等时候支付的增值税额。而销项税，则指销售时收取的增值税额。一般而言，形成留抵税额的原因有很多，比如集中投资、货物生产周期较长等。

    《公告》规定，同时符合自2019年4月税款所属期起，连续六个月（按季纳税的，连续两个季度）增量留抵税额均大于零，且第六个月增量留抵税额不低于50万元；申请退税前36个月未发生骗取留抵退税、出口退税或虚开增值税专用发票情形的；申请退税前36个月未因偷税被税务机关处罚两次及以上的；自2019年4月1日起未享受即征即退、先征后返（退）政策的；纳税信用等级为A级或者B级等多个条件的纳税人，可以向主管税务机关申请退还增量留抵税额。

    综上，如发生增值税留底退税，会在11月份发生。

    二、税收征管体制改革给国库监管工作带来的挑战和机遇

    1.税收征管体制改革对国库核算业务影响有三：

    一是核算对象增多。税务征收社会保险费后，新增机关事业单位等社会保险费的征收核算和入库划解监管业务，同时牵入人社、医保等部门，核算对象增加。

    二是核算业务量增多。税务部门统一征收社会保险费和非税收入，国库核算监管的税种费种增多，核算业务量翻番。

    三是核算难度加大。各税费种业务依据错综复杂，涉及核算单位增加，国库入库退库划库核算难度加大。

    2.税收征管体制改革给国库监管带来的挑战和机遇

    （一）现有国库监督手段不适应核算风险前移的要求。国库资金清算方式的改变，使国库作为独立的核算主体，直接处于资金清算的第一线，致使国库资金风险点前移，直接面临防范外来风险的考验，对事前、事中控制和国库监督提出了更高更严的要求，但现阶段国库会计监督管理欠完善，很多时候无法实施有效的事前和事中控制，主要表现为：一是内控约束软化。岗位设置与国库人员不足的矛盾加剧，按新的操作规定要求，基层国库人员配备普遍不足，兼岗现象普遍存在，致使内控制度执行、会计核算质量和风险防范大打折扣。同时，现有制度还没有对电子信息、电子票据等新业务出台明确，具体、规范、全面的管理制度，国库业务在电子网络和信息监管上存在制度盲区。二是国库监管技术手段明显落后。目前，国库部门行使监督职责，偏重随机监管信息的获取，缺乏完整、连续监管信息的收集分析；偏重个人经验、感性评价，系统全面、过程控制、科学评估在国库监管中的运用较少；偏重直观、表象的监督，追根溯源、连续跟踪，进行深度监督较少，原有手段多停留在对纸制的帐簿、报表、凭证的事后监督。

    （二）财政体制改革增大资金风险范围致使国库监管难度加大。随着国库集中支付改革的实施和单一账户体系的建立，国库业务发生了深刻变化，预算资金在收支领域出现核算风险和政策性风险的范围扩大，加大了国库监管难度。一是预算收入收纳过程中的风险。预算收入收纳过程中存在一系列风险，如混税混库风险，为完成税收任务，调优收入结构，通过改变税种、混税混库的办法来完成考核任务；如“空转”收入风险。财税任务为突出政府政绩，实行空转虚增财政收入；还有延解积压风险，在表现形式上手段也是多种多样，一些国库经收处收到的税款不按规定上解，甚至按旬、按月上解，延解占压税款，造成税款上解周期长，影响税款入库进度。二是预算收入拨付过程中的风险。集中支付改变了原有的库款支拨方式，而其监管却未得到及时跟进和加强。实行国库集中支付出现了预算单位超范围使用授权支付的问题，预算单位将一些较大的采购项目进行拆分，尽量申请授权支付，保留实有资金逃避监督；又如实际上存在的非预算或超预算的拨款，拨款用途的填列也没有统一的文件规范，国库部门缺乏相关的资料，难以把握拨款的正确用途。此外，财政拨款凭证管理欠严谨，由预算单位人员传递票据，这些都给国库资金留下了安全隐患。三是预算收入退库过程中的风险。退库业务政策政出多门，有的退库既有财政部的文件又有国家税务部门的文件，执行政策时易发生偏差；一些企业为减轻税负钻营政策空子套取政策性退税，更有不法企业采取欺诈手段，弄虚作假骗取出口退税、先征后退、超缴、多缴退税，这些都使国库监管面临较大的核算风险和政策性风险。四是预算监管体制自身的风险。实施集中支付改革之后，代理银行申请清算垫付资金，可能出现代理银行通过超额清算或先清算后支付等方式套取财政资金的问题。只要清算金额在额度控制范围内，库款余额又足够支付，央行国库就会及时划转，至于代理银行的清算金额是否是当天实际发生的垫付金额，国库部门无法知晓。

    （三）对系统网络风险的监管亟待加强。当前国库会计核算系统主要存在的安全隐患主要有：一是计算机病毒风险，目前，国库核算系统通过系统向上级国库上报日报，使用的是半开放的MT及NOTE网络模式，极易使处在中心的国库核算系统受到病毒侵害。二是网络非法侵害。由于国库会计核算系统业务用机和其他机器处于同等地位，内联网上任何一台机器，只要安装了国库会计核算系统，就有可能作为客户端登陆服务器进行非法操作。三是应用系统本身设计缺陷引发的风险，如系统访问控制不严密；缺少对通信传输操作的控制，未能真正实现岗位互控的作用。

    3.国库监管关注的重点和难点

    （一）监管法规制定滞后于国库业务的发展，对国库监管工作形成制约随着财政管理体制改革的深入，尤其是财税库银横向联网和国库单一账户制度的实施，预算收入的种类、缴库方式、支拨方式、退库种类和范围及国库核算程序和清算手段等都有了很大变化，而对财税库银横向联网业务和国库集中支付银行代理业务等均未制定与之相配套的监督法规，影响了国库监管职能的发挥。近几年，人民银行出于风险控制和业务规范的考虑，也制订了一些国库管理制度，大多是对具体的核算业务和内部管理事项进行改进和补充，而对国库监管范围、内容、程序及处罚措施等少有新的规定。

    非税收入近几年快速增长，目前已???成为国库收入的重要组成部分，占据相当大的比重，然而在非税收入业务监管上，国库缺乏制度支持，这使得部分已纳入预算管理的非税收入游离于国库核算体系之外。如对罚没收入、国有土地使用权出让金等非税收入管理，国家出台了相关政策和制度，要求全额、及时入库，然而有的地方做的不到位，存在一定的截留现象，将其滞留于财政专户，而人民银行国库对此难以实施有效监管。

    （二）国库、财政和征收部门对国库监管的意见不统一，国库监管体制有待理顺。长期以来，财政部门一直把国库看作是财政的“出纳”，认为人民银行作为金融机构其职责就是为开户单位服务，财政部门对地方财政库款具有绝对的支配权，国库部门对预算支出的监督是一种“越俎代庖”行为，对国库部门的柜面监管勉强配合。征收机关认为国库就是办理预算收入入库，国库工作无非就是记账、对账，提供金融服务，并不十分认同国库的监督职能。虽然《国家金库条例》及《实施细则》规定了国库具有监督征收机关及时、完整入库的职责，但对征收机关不及时入库的行为并未规定处理措施，使得国库部门不能有效实施监管，国库监管工作处于被动局面。

    （三）重服务、轻监督，国库监管力度有待提高。《中华人民共和国国家金库等条例》赋予国库一定的管理和监督职能，《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》等规章对国库监管作了明确要求，这为我们开展国库监管工作提供了重要法律保障，然而受监管理念等因素影响，上述法规执行欠佳。核算业务量大、环节多、专业性强是国库工作的突出特点。严格内控管理，防范资金风险，提高服务水平，自然而然地成为各级领导关注国库工作的重点，对国库部门的监管职能并不看重，未能真正意识到加强国库监管对于保障预算资金及时、足额入库，保证国库资金安全与完整，促进预算资金有序、高效运行的重要意义。

    （四）国库人员现状难以适应国库监管形势的要求。由于国库不是央行中心工作，长期以来国库部门的人员配备严重不足，国库人员的日常工作处于严重超负荷状态。国库会计核算系统推广后，内制管理注重岗位牵制，要求非常严格，基层国库人员安排更是捉襟见肘，只能满足于日常核算工作。总行要求分库和中心支库配备专职国库监管员，支库与乡镇国库配备专职或兼职国库监管员，据了解大部分基层国库不能达到上述要求。另外，国库工作业务量大、单一的特点也使得多数国库工作人员知识结构相对狭窄，并逐渐养成了重操作、轻管理的工作意识，在一定程度上制约了国库监管工作的开展。